Dossier : Financiarisation du logement - Champ libre au privé
Expulsions. La campagne pour le « right to counsel » à New York
Les locataires sont souvent sans défense devant les expulsions. On a même souvent l’impression que le système judiciaire joue contre eux. Pourtant, la campagne pour le Right to Counsel (ou pour l’aide juridique) à New York montre qu’il peut en être autrement.
Les expulsions et les déplacements forcés de population sont peut-être les manifestations les plus violentes de la crise du logement. Bien que beaucoup d’expulsions puissent être informelles et résulter de menaces ou de harcèlement de la part des propriétaires, les expulsions sont, au sens strict, le produit d’un processus légal très encadré qui passe nécessairement par un tribunal où un juge donne un ordre de la cour mis en œuvre par un huissier ou la police.
Il y a différentes façons de s’opposer aux expulsions. On peut agir en amont et essayer de développer des campagnes visant à peser sur les lois et les politiques publiques. On peut aussi agir en aval et avoir recours à l’action directe pour essayer de bloquer physiquement l’expulsion. Entre les deux, la cour est un espace asymétrique central où propriétaires et locataires s’affrontent à armes inégales. Au Québec, il y a chaque année entre 30 000 et 50 000 demandes d’expulsion qui passent par le Tribunal administratif du logement (TAL). Il faut garder à l’esprit qu’une expulsion ne touche pas simplement un individu, mais un ménage incluant potentiellement plusieurs personnes. 50 000 demandes d’expulsion peuvent ainsi vouloir dire que plus de 100 000 ou même 200 000 personnes sont touchées chaque année au Québec.
Dans une ville comme New York, une des plus chères au monde, la situation est encore plus dramatique. Selon le Furman Center de l’Université de New York, en 2017 il y a eu 176 590 demandes d’expulsion (eviction filings) soumises aux différents tribunaux du logement (housing court) de la ville de New York (il y a un tribunal du logement dans chacun des 5 boroughs de la ville – Manhattan, Brooklyn, Bronx, Queens et Staten Island) [1]. On parle donc de plusieurs centaines de milliers de personnes affectées annuellement.
Les quartiers les plus pauvres, où sont concentrées les populations racisées, sont les plus touchés, particulièrement le sud-ouest du Bronx et le centre et l’est de Brooklyn. Même si toutes ces demandes d’expulsion ne se concrétisent pas, les conséquences peuvent être énormes dans la mesure où les locataires visé·es peuvent ensuite finir sur des listes noires et avoir encore plus de difficultés à trouver un logement.
Pourtant, lorsque les tribunaux du logement de New York ont été créés en 1973, ils étaient censés contribuer à une application juste et équitable du droit. Mais dans la mesure où la grande majorité des propriétaires (entre 90 et 97,6 %) étaient représenté·es par un·e avocat·e, tandis que c’était le cas d’une toute petite proportion de locataires (entre 11,9 et 15 %), la majorité des jugements servaient les intérêts des propriétaires aux dépens de ceux des locataires [2]. Lorsque les locataires bénéficiaient d’une représentation légale en cour, la proportion de jugements allant à leur encontre passait de 51 à 22 % [3]. Développer une forme d’aide juridique pour les locataires est alors apparu comme une façon relativement simple de faire baisser le nombre d’expulsions.
La Right to Counsel NYC Coalition
C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre la campagne pour l’aide juridique (le Right to Counsel) en matière de logement lancée par le CASA (Community Action for Safe Apartments), un groupe communautaire du sud-ouest du Bronx, en 2012 [4]. Celui-ci commence par produire un rapport sur la situation, mais la dynamique accélère en mars 2014 lorsque deux démocrates membres du Conseil municipal de New York – Mark Levine et Vanessa Gibson –présentent le projet de loi Intro-214 pour forcer la Ville à couvrir les frais de représentation légale des résident·es à bas revenus confronté·es à une expulsion. Bien que CASA accueille positivement cette initiative, il tient aussi à maintenir son autonomie et crée, avec plus de 25 groupes communautaires et de défense des droits, une coalition exigeant non seulement que la Ville couvre les frais de représentation, mais aussi que le droit à l’aide juridique soit inscrit dans la loi [5].
Malgré une augmentation massive du financement de l’aide juridique entre 2013 et 2016, la coalition a recours à une diversité de modes d’action pour faire pression sur la Ville de New York. Elle produit des rapports, des vidéos d’information et des manuels pour les activistes du droit au logement. Elle organise des assemblées qui attirent plus de 500 personnes ainsi qu’un forum à la New York Law School qui attire plus de 450 personnes et des personnalités juridiques et politiques. Elle développe un plan de mise en œuvre de la réforme législative qu’elle présente dans plusieurs conseils de quartier de la ville, qui finissent par adopter une déclaration commune en faveur de la réforme.
Parallèlement, la coalition s’appuie sur une pétition de près de 7000 signatures et organise de nombreuses conférences de presse et audiences publiques. Tout cela contribue énormément à la visibilité de la revendication du droit à l’aide juridique en matière de logement. Mais le tournant a eu lieu en 2016, lorsqu’un rapport de la New York City Bar Association conclut que cette réforme non seulement se financerait elle-même, mais permettrait aussi à la Ville d’économiser 320 M$ par année [6]. Des acteurs influents, comme le New York Times, commencent alors à soutenir la réforme et, le 11 août 2017, le maire démocrate de New York, Bill de Blasio, signe la loi Intro-214 qui garantit une aide juridique aux personnes aux bas revenus. Il s’agit alors d’une première aux États-Unis.
La lutte continue
Depuis, la campagne pour le Right to Counsel a permis de réduire le nombre d’expulsions et de sensibiliser le public à ce problème. Elle a renforcé le mouvement pour le droit au logement de New York. Elle s’est transformée en campagne régionale au niveau de l’État de New York et a été reprise dans de nombreuses grandes villes américaines. Il y a donc eu de véritables gains et un effet de diffusion.
Néanmoins, de nombreux problèmes persistent. Beaucoup de locataires ne connaissent pas leurs droits et n’ont donc pas recours à l’aide juridique. Il n’y a pas assez d’avocat·es disponibles pour représenter le nombre astronomique de locataires qui se présentent aux différents tribunaux du logement tous les jours. Ainsi, depuis la fin du moratoire sur les expulsions, décrété durant les deux premières années de la pandémie, la proportion de locataires bénéficiant d’une aide juridique ne cesse de diminuer : le 16 janvier 2022, mois durant lequel le moratoire a pris fin, 54 % des locataires bénéficiaient d’une représentation légale en cour ; le 25 septembre 2022, ils et elles n’étaient plus que 6 % [7].
Malgré son succès, le cas de la campagne new-yorkaise pour le Right to Counsel montre clairement que la mise en œuvre des gains législatifs est en soi un enjeu de luttes. Le 28 octobre 2022, la Right to Counsel NYC Coalition organisait ainsi une manifestation devant le tribunal du logement de Brooklyn pour dénoncer la situation : « Les tribunaux nient le droit des locataires à un avocat, que notre mouvement a obtenu lors d’une victoire historique en 2017. Ils profitent de ce moment de crise pour faire reculer nos droits. MAIS NOUS NOUS BATTONS !!! ». La lutte continue…
[1] Voir Furman Center, Trends in New York City Housing Court Eviction Filings (Data Brief. NYU Furman Center, 2019).
[2] Chester Hartman et David Robinson, « Evictions : The Hidden Housing Problem », Housing Policy Debate, 14 (4), 2003, p. 477.
[3] Caroll Seron et al, “The Impact of Legal Counsel on Outcomes for Poor Tenants in New York City’s Housing Court : Results of a Randomized Experiment”, Law and Society Review, 35 (2), 2001, p. 419.
[4] Je me base sur RTCNYC, History of the Right to Counsel NYC Coalition (Right to Counsel NYC Coalition, 2017) et CASA et NWBCCC, Tipping the Scales : Right to Counsel Is the Moment for the Office of Court Administration to Transform Housing Courts (CASA-New Settlement and the Northwest Bronx Community and Clergy Coalition, 2019).
[5] En ligne : www.righttocounselnyc.org
[6] RTCNYC, History of the Right to Counsel NYC Coalition, p. 3.
[7] En ligne : www.righttocounselnyc.org/nyccrisismonitor.
