International
Le Pérou à l’avant-garde ?
Peuples autochtones et droit à la consultation
En juin 2002, la tenue d’une consultation populaire dans la municipalité de Tambogrande, Piura, Pérou, à propos d’un projet d’exploitation d’une mine d’or mené par la compagnie canadienne Manhattan Minerals Corp., avait marqué l’histoire de la résistance au modèle de développement basé sur l’exploitation des ressources non renouvelables. [1] Les citoyens de Tambogrande, une municipalité non autochtone dont l’économie est tournée vers la production de mangues et de limes, avaient alors massivement rejeté le projet minier, entraînant éventuellement le retrait de la compagnie canadienne. Pour la première fois dans les Amériques, une population locale appuyée par des ONG nationales et internationales utilisait la voie des urnes pour signaler son opposition à l’imposition d’un projet de développement contraire à ses intérêts.
À cette époque, le droit à la consultation des populations locales était faiblement garanti par les lois péruviennes, bien que reconnu à l’intérieur des mécanismes entourant l’approbation des permis d’exploitation minière ainsi que dans les dispositions de la Constitution régissant les initiatives populaires de référendum. Les années suivantes ont vu la mobilisation populaire croître de façon exponentielle dans plusieurs régions du pays en opposition à divers projets d’exploitation des ressources naturelles. Huit ans plus tard, en mai 2010, le Pérou fait encore les manchettes pour être le seul pays d’Amérique latine où le Congrès adoptait un projet de loi régulant spécifiquement le droit à la consultation des peuples autochtones (Ley Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas). Ce projet de loi établit clairement l’obligation pour l’État de consulter les populations locales s’identifiant à un peuple autochtone avant la mise en marche d’un projet susceptible d’affecter les conditions de vie de ces populations. On y définit cette obligation comme étant liée à la recherche du consentement libre et éclairé des populations, ce qui oblige l’État à tenir non seulement la consultation en tant que telle mais aussi à s’engager dans le dialogue et la négociation.
Ce projet de loi a malheureusement fait l’objet d’un veto de la part du gouvernement d’Alan García, ce qui n’a surpris personne étant donné le caractère ouvertement hostile de ce gouvernement face aux revendications autochtones et populaires en général. Le projet est donc pour le moment en suspens, ayant été renvoyé au Congrès pour de nouveaux débats. Néanmoins, comment expliquer l’avancée que représente ce précédent dans un pays où la population autochtone est majoritaire dans plusieurs régions (entre 25 et 48 % de foyers autochtones au total), mais où ce n’est que très récemment que le mouvement autochtone a réussi à devenir un acteur politique central à l’échelle nationale ?
Les évènements du 5 juin 2009 à Bagua en Amazonie péruvienne, où des autochtones Awajún et Wampis et la police se sont affrontés avec pour conséquence 33 morts (dont 23 policiers) et plus de 200 blessés, ont constitué un point tournant du mouvement autochtone péruvien. Ce drame a marqué la fin d’une longue période de protestation pacifique de ces peuples autochtones du département d’Amazonas contre des décrets adoptés en 2008 par le gouvernement d’Alan García – décrets qui signifiaient la fragilisation des droits collectifs autochtones sur leurs territoires ancestraux et leur usage des ressources naturelles, au bénéfice d’investisseurs étrangers. Véritable traumatisme national rappelant à la mémoire des Péruviens la période du conflit entre forces subversives et forces militaires (1980-2000), les évènements de Bagua ont néanmoins eu comme effet de transformer les luttes autochtones en véritables enjeux nationaux. Ainsi que me l’affirmaient certains observateurs péruviens il y a quelques mois : « avant Bagua, on ne voyait presque jamais les dirigeants autochtones à la une des journaux ; maintenant, c’est commun. »
Alors que les décrets en litige ont été suspendus, mais que les responsables politiques de l’opération policière ayant causé les morts à Bagua n’ont pas encore fait l’objet de sanctions, le principal dirigeant de l’organisation représentant les fédérations autochtones amazoniennes, l’AIDESEP (Asociación interétnica de desarrollo de la selva peruana), Alberto Pizango Chota, est revenu au Pérou à la fin de mai 2010, après avoir reçu l’asile politique au Nicaragua. Celui-ci ainsi que d’autres dirigeants d’AIDESEP avaient dû se cacher après les évènements de Bagua puisque l’État péruvien les tenait responsables du massacre. La pression de plusieurs médias et forces politiques ont eu raison de la volonté de l’État péruvien de criminaliser ces dirigeants.
Les « conflits sociaux », ainsi qu’on les appelle au Pérou dans la presse et dans les rapports mensuels de l’Ombusman qui font état de leur nombre, n’ont eu de cesse de croître depuis 10 ans. Sur l’ensemble de ces conflits recensés au mois de juin 2010, 50,4 % (126 cas) sont de nature socioenvironnementale et portent donc sur des enjeux liés à l’exploitation des ressources naturelles [2]. La mobilisation des citoyens a pris différentes voies selon les particularités des localités et en fonction des stratégies développées par diverses organisations locales, régionales ou nationales. Dans certaines régions clairement autochtones comme en Amazonie, ce sont de grandes organisations telles qu’AIDESEP qui mènent les luttes. Dans d’autres régions comme la Sierra (hautes montagnes) ou la côte pacifique, l’identité autochtone n’a traditionnellement pas été centrale dans l’articulation des revendications populaires. Par exemple, la CONACAMI (Coordinadora nacional de comunidades afectadas por la minería), une des principales organisations de résistance aux activités minières, a débuté ses activités en 1999 sans d’abord relier son discours à la défense des cultures et pratiques autochtones. Puis, sous l’effet de rencontres nationales ou internationales avec des organisations autochtones qui portent une grande partie des mêmes préoccupations pour le milieu naturel, les activités de production agricole traditionnelle et la souveraineté des peuples, la CONACAMI a développé une sensibilité, un discours et des symboles de plus en plus nettement autochtones.
Ce type de « conversion » n’est pas étranger à l’appareil juridico-normatif contenu dans la Convention 169 de l’Organisation internationale du travail qui reconnaît dans son article 13 l’importance, pour les cultures autochtones, de leur rapport à la terre et au territoire, et exige ainsi que l’État le protège. La Convention reconnaît le droit des peuples autochtones à être consultés à propos de tout projet de développement susceptible d’affecter les conditions de vie de ses membres. Pour bénéficier de la protection offerte par la Convention 169, ratifiée par le Pérou en 1994, les communautés doivent se conformer aux critères de base de celle-ci, c’est-à-dire être les descendants d’un peuple préexistant à la colonisation européenne, posséder des institutions et normes communales de type coutumier différant des pratiques et droit nationaux hégémoniques, et s’auto-identifier comme peuple autochtone.
La Constitution péruvienne de 1993 a aboli l’interdiction de céder ou vendre des terres et territoires autochtones, interdiction qui avait été établie dans la Constitution de 1979. Ce recul allait de pair avec la libéralisation de l’économie péruvienne menée par le gouvernement d’Alberto Fujimori (1990-2000). Étant donné les droits contenus dans la C 169, une grande partie de la lutte politique populaire s’est orientée vers cette Convention depuis la chute du gouvernement de Fujimori. Le projet de loi sur le droit à la consultation des peuples autochtones constitue par conséquent un succès estimable, mais encore fragile.
[1] Voir notamment le rapport d’observation de la consultation populaire produit par Droits et Démocratie : http://www.ddrd.ca/site/publications/index.php?id=1345&lang=fr&subsection=catalogue
[2] http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/ home.php ?sec=1&pag=5
