Piètre argumentaire pour contrer une convention dont l’objectif vise au contraire à préserver les cultures dans leur diversité. Ailleurs, dans sa lettre, Condoleezza Rice dévoile les véritables raisons de son obstruction : elle craint que la convention fasse « capoter les progrès vers une libéralisation mondiale du commerce sous l’égide de l’OMC ». Il faut apprécier cette franchise. Cette nouvelle convention s’attaque donc à la toute puissance des accords commerciaux internationaux et en particulier à ceux de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le plus important maître d’œuvre de la libéralisation généralisée du commerce.

Condoleezza Rice et le gouvernement états-unien ont-ils eu raison de s’inquiéter des effets d’un vote en faveur de cette Convention ? Peut-on croire que la culture sera désormais à l’abri de la commercialisation tous azimuts prévue dans plusieurs accords commerciaux aussi bien bilatéraux qu’internationaux ?

Un excellent projet initial

Il faut admettre qu’au départ, le projet de convention sur la diversité culturelle a suscité beaucoup d’espoir – et en même temps un grand scepticisme. Non seulement parce qu’il visait à protéger la culture d’une commercialisation qui en détruirait sa diversité, parce qu’il affirmerait la spécificité de la création artistique face aux autres produits d’exportation, mais aussi parce qu’il s’attaquait de front à la toute puissance de l’OMC.

Comme l’explique Raoul-Marc Jeannar, l’OMC est la seule organisation internationale qui « concentre le pouvoir de faire des règles, de les appliquer et de sanctionner les pays qui ne les appliquent pas. » Elle est aussi la seule « qui dispose du pouvoir d’imposer le respect des règles qu’elle gère. » [1] Ce pouvoir extraordinaire, l’OMC se l’est donné sous la pression des multinationales, avec l’appui des pays membres, sans le soumettre à un débat démocratique et sans s’intégrer aux structures de l’ONU. Les règles de l’OMC sont aussi celles qui inspirent la grande majorité des accords bilatéraux négociés par les États-Unis et les grandes puissances commerciales avec des pays qui ont souvent bien peu de moyens pour leur résister.

S’attaquer à l’OMC et au pouvoir qu’elle s’est donné n’a jamais été aisé. Les grandes manifestations lors des ministérielles de Seattle et de Cancun de même que la résistance de plusieurs pays moins développés ont souvent été interprétées comme un « non » catégorique, une attitude de refus entêté face à l’évidente nécessité de tout libéraliser. Il est beau de refuser, mais encore faut-il proposer quelque chose, laissait-on entendre, sans écouter la voix des opposants.

La Convention sur la promotion et la protection de la diversité des expressions culturelles aurait pu devenir un des projets les plus audacieux et des mieux articulés pour contrer l’hégémonie de l’OMC et la pensée selon laquelle tout type de biens et de services, qu’ils soient ou non culturels, peut devenir objet de commerce. Comme l’expliquait Louise Beaudoin, ancienne ministre des Relations internationales du Québec au journaliste Christian Rioux (Le Devoir, 22-23 octobre 2005), il était souhaitable que cette convention ait préséance sur les traités internationaux, notamment ceux de l’OMC, avec lesquels elle pourrait entrer en contradiction.

Une des voies envisagées pour donner à cette Convention les moyens de se faire respecter était la création d’un instrument juridique contraignant, formé d’experts de la culture, sous le modèle de l’organe de règlement des différends mis en place à l’OMC.

Ce projet aurait pu soulever un grand enthousiasme et, surtout, servir de modèle : pourquoi ne pas développer de pareilles conventions dans d’autres domaines, comme celui des services publics, de la santé ou de l’éducation ? Pourquoi ne pas multiplier les conventions internationales protégeant davantage les intérêts des citoyennes (la Convention sur la diversité culturelle s’est d’ailleurs elle-même inspirée de la Convention sur la biodiversité), et cela, toujours avec l’appui de véritables instruments juridiques internationaux ? Comme le dit Gilbert Gagné, «  le combat de la diversité culturelle est l’un de ceux qui risquent le plus de faire avancer la question fondamentale des normes et des cadres de la gouvernance mondiale et qui en illustre le mieux les enjeux. » [2]

Cette convention pouvait d’autant plus se révéler d’une grande efficacité que la majorité des expressions et manifestations culturelles s’inscrivent dans un lieu géographique clairement déterminé et qu’il suffit bien souvent de les protéger dans leur milieu pour assurer leur survie.

Plusieurs accords internationaux perdent beaucoup de leur portée si les grands pays ne les appliquent pas. Par exemple, il est difficile de croire en l’efficacité du protocole de Kyoto contre l’effet de serre si le plus grand pollueur au monde refuse de l’entériner. De même, une convention sur l’interdiction des mines antipersonnel se trouve hélas très limitée si le principal fabricant de cette arme continue allègrement à en produire et en exporter. Par contre, la survie des expressions culturelles dépend de la volonté des États à les protéger, si ceux-ci peuvent s’appuyer sur une convention visant à assurer cet objectif. Et cela, peu importe l’attitude adoptée par les États-Unis.

Ce qu’il en est devenu...

Seulement, les défenseurs de la convention se sont rapidement retrouvés devant un choix cornélien. Devait-on conserver tel quel ce projet initial, quitte à s’aliéner certains pays défenseurs du libre-échange et peu favorables de prime abord à un statut particulier pour la culture ? Ou affaiblir la portée de la convention afin de recueillir le plus grand nombre d’appuis possible ? Inévitablement, la portée de la convention serait atténuée : dans le premier cas, parce qu’elle ne recevrait pas un appui significatif, dans le second, parce qu’elle se verrait dépouillée de ce qui la rendrait signifiante.

Ainsi ne faut-il pas se surprendre du résultat final, très ambigu. La convention reconnaît la spécificité des biens et services culturels comme « porteurs d’identité, de valeur et de sens ». Elle reconnaît aussi aux États le droit de protéger et de promouvoir la diversité des expressions culturelles, ce qui veut dire d’établir des politiques telles que les quotas, subventions et avantages fiscaux, honnis par l’OMC, et qui ont permis à une culture comme la nôtre de survivre et de se développer.

Par contre, l’instrument juridique contraignant a été remplacé par un mécanisme de règlement des différends qui rendra des avis consultatifs ; aussi, lors de la ratification du traité, les pays pourront choisir de ne pas reconnaître cet organisme. De plus, la convention ne peut modifier les ententes déjà réalisées dans certains traités internationaux, ainsi que celles qui se feront avant la ratification de la convention, dont plusieurs incluent ou incluront une libéralisation de la culture.

Le sort de la Convention sur la diversité culturelle ressemble à celui du Protocole de Carthagène, entré en vigueur le 11 septembre 2003. Ce Protocole concerne les organismes vivants modifiés (OVM) et établit un principe de précaution qui permet à un pays de refuser d’importer des semences ou des animaux, en cas de crainte pour la santé des citoyennes. Comme la Convention sur la diversité culturelle, le Protocole n’est pas subordonné aux règles de l’OMC.

Mais lui aussi a déçu beaucoup de ses défenseurs. Une concession faite au groupe de pays exportateurs d’OVM a exclu de la convention les produits transformés. De plus, selon certains observateurs, la non subordination aux règles de l’OMC ne serait qu’une « demi-décision, qui impose seulement à l’organe de règlement des différends de l’OMC de tenir compte du protocole. Mais puisque aucune "cour d’arbitrage" n’est prévue au-delà, seule la pratique tranchera. » [3]

Faut-il voir la création d’un organe de règlement des différends sans véritable pouvoir dans la Convention sur la diversité culturelle comme un progrès face à l’absence d’un pareil outil dans le Protocole de Carthagène ? Pourrait-on imaginer que la longue marche de la résistance aux accords de libre-échange permette un jour, lors d’une éventuelle prochaine convention internationale sur l’eau, la santé ou l’éducation, d’établir enfin un instrument contraignant ? Il faut l’espérer, sans aucun doute.

Les enjeux de la ratification

En fait, la véritable surprise a été d’obtenir un appui aussi élargi lors du vote sur la Convention. Des pays jusque-là opposés au traité, tels le Japon et la Nouvelle-Zélande, se sont ralliés à la dernière heure ; l’Australie s’est abstenue et les États-Unis se sont une fois de plus retrouvés isolés, avec leur allié Israël. Cet appui d’une très forte majorité peut cependant se révéler fragile face à l’obstination des États-Unis et de l’intérêt de ce pays à faire échouer l’étape essentielle de la ratification.

Pour notre voisin, la culture est le seul domaine où il réalise d’importants surplus commerciaux ; beaucoup de produits culturels américains sont également un excellent outil de propagande détournée. Une libéralisation généralisée de la culture, qui permettrait une propagation sans pareille des produits états-uniens, demeure donc un enjeu vital dans la conservation de la suprématie des États-Unis. [4]

La convention sera effective trois mois après avoir été ratifiée par un minimum de 30 pays. Le Canada a donné le bon exemple en accomplissant le travail à la vitesse de l’éclair : il a ratifié la Convention près d’un mois après son adoption, soit le 22 novembre dernier. Mais tous les pays ne feront pas preuve d’un pareil enthousiasme et le processus des ratifications risque d’être un parcours difficile. D’abord parce que les procédés de ratification varient beaucoup d’un pays à l’autre, qu’ils peuvent se révéler longs et compliqués. Ensuite parce que certains pays risquent de se confronter aux négociateurs américains. Plus le nombre de pays qui ratifieront la Convention sera élevé, plus celle-ci sera légitimée ; le minimum de 30 pays serait sans doute insuffisant pour la rendre efficace. Les États-uniens ont donc intérêt à tenter de limiter le nombre de ratifications. « Les États-Unis, qui n’ont pas caché leur hostilité au texte, ne s’y trompent pas tel que le montrent certaines déclarations de responsables du Département d’État selon lesquelles ils pourraient tenter d’empêcher les États de ratifier la Convention » [5], avance le juriste Yvan Bernier. Des ratifications trop tardives risquent aussi de retarder son application et de permettre entre temps la création d’accords bilatéraux incluant une libéralisation de la culture.

Il faut donc espérer que le plus grand nombre de pays donne très rapidement un appui significatif à la Convention. Cet appui ferme pourra peut-être compenser ses faiblesses. En fait, cette Convention mi-figue mi-raisin a en réalité un curieux sort : son efficacité sera sûrement liée au jugement que les citoyennes de tous les pays porteront sur la nature même du libre-échange et des libéralisations. Plus ces politiques seront ouvertement rejetées, moins les États craindront d’utiliser la Convention pour protéger leur culture.