Dossier : Démocratiser l’économie
Le budget participatif
Un moyen de réformer et consolider nos institutions
À la suite des révélations quant à l’existence de la corruption dans les municipalités au Québec, comment expliquer qu’il n’y ait pas eu un plus grand nombre de citoyennes et de citoyens réclamant des comptes à leurs éluEs ? Depuis quelques années déjà, plusieurs faits permettaient pourtant de présumer qu’un certain nombre de nos représentantEs et fonctionnaires « s’en mettent plein les poches », ou à tout le moins abusent du système. Une question s’impose donc : comment éviter que cela ne se reproduise ?
Des éluEs et des journalistes ont fait plusieurs propositions quant aux moyens qui permettraient d’exercer un plus grand contrôle sur l’utilisation des fonds publics (appels à la délation des pairEs par le biais de lignes téléphoniques dédiées à cet usage, embauche de vérificateurs ou vérificatrices des finances, mécanismes de contrôle pour les appels d’offres, etc). Pour tenter de résoudre une partie du problème, soit le financement des partis politiques, Projet Montréal, Québec solidaire, Vision Montréal, le Parti québécois et, plus tardivement, des membres du Parti libéral du Québec ont proposé de limiter le montant des dons aux partis politiques.
Ces propositions, dont le degré d’intérêt varie en fonction de la perspective défendue, ont en commun de ne pas remettre en cause la concentration du pouvoir aux mains d’éluEs, ni leur manque d’imputabilité face aux citoyens et citoyennes. Et cela sans parler du manque d’imputabilité des fonctionnaires vis-à-vis du « public » qu’ils doivent « servir », si l’on considère qu’il s’agit là de leur fonction principale, comme le veut d’ailleurs le terme anglais civil servants pour les désigner.
De plus, personne ou presque ne questionne la représentativité des éluEs. Or, depuis longtemps, il apparaît clairement que certains groupes sociaux comme les femmes, les personnes à faible revenu ou encore des membres des groupes minorisés sont sous-représentés au sein des instances électives, et ce, peu importe le palier gouvernemental. Il est très rare que les critiques, à tout le moins celles qui sont véhiculées dans les médias, visent les limites de la démocratie représentative. Or, il appert clairement qu’elles ne reflètent en rien la diversité de nos sociétés. Ici au Québec, les éluEs sont majoritairement des hommes blancs appartenant le plus souvent à la bourgeoisie ou à la petite bourgeoisie ; ils ont leur réseau et tendent le plus souvent à reproduire les intérêts des élites économiques et politiques.
Démocratiser et élargir la prise de décisions
Au Brésil, où la corruption et le clientélisme ont pris des proportions inimaginables dans la vie politique, des municipalités comme Porto Alegre, lieu d’émergence du Forum social mondial, ont expérimenté de nouvelles pratiques associées à la démocratie participative dès 1989. Le fameux budget participatif (BP) a contribué à élargir considérablement la participation aux débats autour des orientations adoptées par les municipalités en matière de gestion, de planification et de développement urbains. La Banque mondiale en fait d’ailleurs la promotion parce qu’elle y voit un excellent moyen de lutter contre la corruption.
Ainsi, à Porto Alegre, les citoyenNEs sont appelés à se prononcer sur les priorités à établir pour la municipalité quant aux investissements à faire. En créant des espaces de délibérations ouverts et accessibles dans les différents quartiers et régions de la ville (espaces qui s’inscrivent en complémentarité des instances électives), ce dispositif participatif a eu pour effet d’élargir les débats aux prises de décision en matière de planification et de gestion urbaines à des groupes sociaux souvent écartés des instances de pouvoir et sous-représentés.
En d’autres termes, cette expérience pallie certaines limites de la démocratie représentative libérale qui tend à la reproduction des intérêts des élites économiques et politiques, faisant en sorte que les citoyenNEs voient enfin la possibilité de se reconnaître dans les prises de décision de la municipalité. De façon pragmatique, leur participation au BP constitue une opportunité de voir des changements concrets dans la ville liés à l’utilisation des fonds publics qui répondent davantage à leurs besoins et à leurs intérêts. D’où l’idée que le BP contribue à inverser les priorités de la municipalité.
De plus, la mise en place de ce dispositif de participation, qui repose sur une collaboration entre les professionnelLEs des différents départements de la municipalité (services des finances et d’urbanisme notamment), les éluEs et les citoyenNEs, fait en sorte que la municipalité retrouve sa légitimité. Bref, toutes ces raisons ont amené certainEs chercheurEs et militantEs à affirmer que le BP a pour effet de « démocratiser radicalement la démocratie ».
Toutefois, aujourd’hui, malgré le fait que l’expérience menée à Porto Alegre soit considérée par des chercheurEs comme la plus développée dans le monde en matière de démocratie participative, le BP a connu un affaiblissement important au point tel qu’aujourd’hui, il n’est plus l’enjeu qui motive l’engagement des citoyens et citoyennes de cette ville. Il serait trop long d’analyser les raisons de ce recul, car c’est bien de cela qu’il s’agit. Disons simplement que l’élection de José Fogaça à la tête d’un parti centriste (PMDB), en 2004, puis à nouveau en 2008, et celle de son successeur en 2012, et l’introduction d’une démarche de « gouvernance locale solidaire » qui repose sur la concertation entre différents acteurs (et non entre citoyenNEs), ont eu comme effet de diluer considérablement la portée du BP à Porto Alegre.
Bref, après seize années de pouvoir d’une coalition animée par le Parti des travailleurs (PT), et face à l’incapacité de la municipalité de Porto Alegre de financer les priorités identifiées dans le cadre du BP (du fait de la crise économique), ce dispositif participatif a perdu de son potentiel mobilisateur et, surtout, transformateur.
Le potentiel réformateur du budget participatif
Aujourd’hui, on estime à 1 500 le nombre de villes dans le monde qui, à l’instar de Porto Alegre, ont mis en place un dispositif participatif autour des investissements, ou sur certains enjeux plus circonscrits comme le logement social. En effet, des communautés autochtones de Colombie, des villes d’Uruguay, d’Argentine, du Chili, de France, d’Espagne, d’Italie, d’Allemagne, et plus récemment de Turquie et même de Chine, ont mis en place des BP. Plus près de nous, en Amérique du Nord, la ville de Guelph en Ontario et un organisme paramunicipal de Toronto qui intervient dans le domaine du logement social s’en sont aussi grandement inspirés. De plus, il est arrivé, comme dans le cas de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal de 2006 à 2009, qu’un seul arrondissement d’une grande ville décide de mettre en place un tel dispositif. Cela s’est vu dans des arrondissements à Rome, Berlin et Paris. Enfin, plusieurs chercheurEs engagéEs et militantEs de villes des États-Unis comme Chicago et New York exercent aussi des pressions dans cette direction.
Un bon nombre d’expériences associées au BP ont permis de mettre en lumière un certain nombre d’éléments d’analyse et de réflexions associés à ces expériences. Mais avant de les aborder, il importe de préciser que ceux-ci varient selon les contextes politique et économique dans lequel ils s’inscrivent, et selon les forces sociales en présence.
Dans certains cas, comme celui de l’arrondissement le Plateau-Mont-Royal, le BP émane de revendications portées par des organisations communautaires en lien avec des chercheurEs engagéEs qui ont réussi à convaincre des éluEs de l’intérêt de cette démarche. Dans d’autres cas, ils relèvent plutôt de la volonté d’éluEs et de partis politiques associés à des partis de gauche, comme c’est le cas dans de nombreuses villes d’Espagne ou de France.
Par ailleurs, la portée de ces expériences varie selon les acteurs en présence. Il est donc difficile de généraliser notre propos sur la portée de ce dispositif participatif. Toutefois, nous allons nous risquer à mettre de l’avant un certain nombre d’aspects qui nous permettent de réfléchir sur leur capacité de contrer l’extorsion, la mauvaise utilisation des fonds publics et la corruption :
1. Un partage du pouvoir décisionnel. Ces expériences contribuent à redéfinir la relation entre les éluEs, les professionnelLEs des institutions publiques, les citoyennes et citoyens organisés (organismes communautaires, comités de citoyenNEs, etc.) et non organisés (monsieur et madame Tout-le-Monde), en accordant à ces derniers une place plus importante dans les débats et prises de décision concernant l’utilisation des fonds publics.
2. Un complément à la démocratie représentative. Une fois adopté, le budget participatif est soumis au vote des éluEs du conseil municipal. C’est pourquoi la majorité des chercheurEs parlent de démocratie délibérative comme complément de la démocratie représentative.
3. Des règles et procédures à l’avantage des citoyenNEs. Celles-ci et ceux-ci participent directement aux échanges et discussions dans des forums créés pour cela, selon des règles et procédures claires. Toutefois, pour faire en sorte que ce dispositif accorde un réel pouvoir aux citoyenNEs (en contrepartie de celui des éluEs), ils doivent être en mesure non seulement de discuter, mais aussi de décider de ces règles et procédures qui déterminent le cadre des débats. De plus, ces dernières doivent être connues, comprises et acceptées par les citoyenNEs avant même que la démarche commence. Ces conditions, une fois remplies, permettent aux participantEs de connaître l’ensemble des règles, procédures et étapes qui permettront d’aboutir à l’adoption du BP, ce qui leur permet de savoir où et quand intervenir, et de connaître la finalité de l’exercice.
4. Une portée qui varie selon l’enjeu discuté. Dans certains cas, le BP fait en sorte que les citoyennes et citoyens sont invités à discuter d’enjeux « mineurs » comme l’aménagement d’un parc ou le verdissement de ruelles, ce qui a été le cas de l’expérience menée pendant trois ans dans le Plateau-Mont-Royal qui s’est concentrée autour d’un budget triennal d’investissements. D’autres expériences concernent des enjeux et des sommes plus importantes. À Toronto par exemple, le BP permet aux locataires de logements sociaux de décider annuellement de l’allocation de sommes allant jusqu’à 22 millions de dollars.
S’il est clair aujourd’hui que le BP ne mène pas à la révolution urbaine, nous devons somme toute reconnaître le potentiel réformateur de ce dispositif participatif qui peut certainement faire en sorte que les décisions liées aux finances publiques soient discutées et connues d’un plus grand nombre de personnes. Dans le contexte actuel du Québec, de tels dispositifs pourraient certainement remédier au manque d’imputabilité des éluEs qui se croient au-dessus des lois, et par extension, rendre, en partie du moins, la légitimité aux institutions.
